Histoire constitutionnelle de Djibouti depuis l’adoption de la constitution de 1992 : Par Obsieh Ali Djama Enseignant chercheur en droit public à l’université de Djibouti

17 septembre 2017 8 h 25 min0 commentsViews: 324

Les annales d’histoires n’oublieront certainement jamais cette date historique de septembre 1992. Après les fêtes du 40e anniversaire en juin dernier, ce mois-ci la république célèbre les 25 ans d’existence et d’application de sa constitution, instituée le 15 septembre.

Envisager de traiter de l’histoire constitutionnelle de Djibouti nécessite tout d’abord de déterminer le point de départ.

Tout commence après la proclamation de l’indépendance le 27 juin 1977. A cette époque, le pays nouvellement indépendant doit être en mesure d’assurer librement son destin et s’inscrire dans le concert des nations. C’est ainsi que la nécessité d’une constitution propre au pays apparaît comme une nécessité incontournable.

Pour mener cette réflexion scientifique, nous allons nous concentrer sur deux points, qui à mon avis constituent l’épine dorsale lorsqu’il s’agit d’entreprendre un travail de telle ampleur.

l’obsolescence des lois constitutionnelles (1977)

et organiques (1981)

– l’adoption de la constitution de 1992

La question que nous examinons d’abord dans le présent article  est de savoir ce qu’il en est, vingt-cinq ans après, de l’application et de l’effectivité de la constitution Djiboutienne adoptée en 1992 ?

Nous traiterons cette question dans une perspective d’objectivité scientifique et de neutralité politique.

Axe 1 : un constat : l’inefficacité des lois constitutionnelles de 1977

Au référendum organisé le 8 mai 1977, le « oui » pour l’indépendance l’emporte, c’est-à-dire une large majorité de la population Djiboutienne se prononce pour l’indépendance. La République de Djibouti proclame son indépendance le 27 juin 1977. Djibouti devient un pays indépendant.  Cette indépendance nouvellement acquise a besoin d’être préservée et protégée.  Pour assurer le fonctionnement des institutions après l’indépendance du pays , la République de Djibouti va se doter des lois constitutionnelles qui auront pour but de définir les pouvoirs publics et de fixer les attributions de différents appareils et organes de l’État et aussi de définir les rapports existant entre eux. En principe, dans une acceptation large, la loi constitutionnelle est synonyme de constitution et désigne, parmi les lois, celles qui, réglant l’organisation des pouvoirs publics et leurs rapports, sont au sommet de la hiérarchie des règles juridiques.

La première loi, c’est la loi n° LR /77-001 du 27 juin 1977 dite loi constitutionnelle n°1, elle est publiée dans le premier numéro du Journal officiel de la République de Djibouti. Elle consacre un certain nombre de principes tels que la séparation des pouvoirs, la souveraineté du pays.

Dans l’article 1er de Cette loi constitutionnelle, l’indépendance du pays est déclarée, la République de Djibouti est une et indivisible, indépendante et souveraine. Le souci premier est tout d’abord d’instaurer une séparation entre les trois pouvoirs. Il est également clairement établi que ses institutions doivent avoir pour but la réalisation effective du principe du gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple, d’un ordre politique tel que les libertés et droits individuels et collectifs énoncés dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme puissent y trouver leur plein et entier effet, et du développement économique et social de la communauté nationale.

Sur le plan organisationnel, la loi constitutionnelle n°1 prévoit le maintien de l’Assemblée élue, sous le nom d’Assemblée nationale (art3). Le chef de l’État assure la continuité du fonctionnement des institutions de la République et il détermine et conduit la politique générale de la Nation.

La seconde loi, c’est la loi constitutionnelle n°2 publiée dans le journal officiel de la République de Djibouti, le 27 juin 1977. Elle prévoit que le président doit gouverner le pays par ordonnance jusqu’à la mise en place définitive des institutions. Les lois sont votées par l’Assemblée sur proposition du président. Plus tard, la loi organique n°1  du 10 février 1981 va venir appuyer les lois constitutionnelles. Elle va organiser les modalités d’élection du président de la République.

Dans cette perspective, un Comité Constitutionnel a été créé, chargé de faire respecter ces lois constitutionnelles, de veiller au respect de la souveraineté populaire, de contrôler la constitutionnalité des lois, de garantir les droits fondamentaux de la personne et de contrôler la régularité de grandes consultations.

En définitive, il faut toutefois rappeler et reconnaitre que ces lois constitutionnelles qui  servaient de norme de référence ou de charte fondamentale pour le pays ont participé à une certaine organisation du pouvoir, et ont parfaitement assuré la transition.

Mais avec le temps, on s’est rendu compte que les deux lois constitutionnelles qui faisaient chacune deux pages ne réglementaient pas toutes les situations juridiques, et ne pourraient jamais représenter à long terme une norme fondamentale. Cependant, C’est dans ce contexte d’obsolescence et d’inefficacité des lois constitutionnelles mais aussi le développement de la croissance du pays, l’évolution du monde, la vague de démocratisation des pays d’Afrique et un contexte national assez tendu que sera adopté une nouvelle Constitution pour le pays.

 Axe 2 : l’adoption d’une nouvelle constitution en 1992

Il aura fallu attendre 15 ans pour que le pays soit doté d’une constitution. Ce retard est essentiellement dû au fait que la priorité n’était pas d’instituer après l’indépendance des normes juridiques assez contraignantes pour la population djiboutienne mais plutôt renforcer la cohésion sociale, le vivre ensemble entre les communautés et surtout la préservation de la stabilité du pays. Ainsi, la vague de démocratisation de l’Afrique dans les années 90 et l’obsolescence des lois constitutionnelles ont accéléré l’adoption d’une constitution. Il sera mis en place une commission ad hoc chargé de la rédaction d’un projet de Constitution. Elle était composée des personnalités issues de divers horizons et après de longues tractations et discussions, les membres de la commission ont proposé un projet de Constitution.  Le peuple Djiboutien est appelé par référendum le 4 septembre 1992 à approuver ou non la nouvelle Constitution. Elle est approuvée par 96% des électeurs selon les chiffres publiés par le ministère de l’intérieur de l’époque, et rentrera en vigueur le 15 septembre 1992.

Dans cette consultation populaire, le peuple djiboutien a manifesté clairement sa détermination à établir un État de droit et de démocratie pluraliste garantissant le plein épanouissement des libertés et droits individuels et collectifs.

Cette nouvelle Constitution remplace les lois constitutionnelles n°1 et 2 édictées le 27 juin 1977 et les lois organiques n°1 et 2 de 1981.

Le pourquoi d’une constitution

Au sens matériel, la constitution s’entend comme l’ensemble des règles relatives à la dévolution et à l’exercice du pouvoir ainsi que les droits fondamentaux qui sont reconnus aux individus. En revanche, au sens formel, elle désigne un instrument énoncé dans la forme constituante et par l’organe constituant et qui par la suite ne peut être modifié que par une opération de puissance constituante et au moyen d’une procédure spéciale de révision.

Cette nouvelle norme régulatrice suprême s’inspire du modèle français et elle est placée au sommet de la hiérarchie des normes. La hiérarchie des normes juridiques présente un intérêt capital car elle détermine la validité de chaque norme, les règles inférieures devant, dans un même secteur de compétences ou de matières, être conformes ou au moins compatibles aux règles supérieures. La nouvelle constitution de 1992, composée de 12 titres (sur l’état et la souveraineté, président de la république, du gouvernement, de l’assemblée nationale) est répartie en 93 articles.

La première Constitution de la République de Djibouti adoptée le 4 septembre 1992 par référendum, met en place un régime de séparation stricte des pouvoirs. Elle a opté aussi pour « la création d’un État de Droit et démocratie pluraliste dans lesquels les droits fondamentaux de l’homme, les libertés publiques, la dignité de la personne humaine et la justice sont garantis, protégés et promus comme la condition nécessaire au développement véritable et harmonieux de chaque Djiboutien ». Une fois adoptée cette nouvelle constitution, le besoin de mettre en place un organe chargé d’assurer le respect de ladite constitution est une évidence. En ce sens, la justice constitutionnelle doit jouer un rôle déterminant pour garantir le respect de la loi fondamentale.

La mise sur pied d’un conseil constitutionnel va supprimer le comité constitutionnel qui avait été créé et organisé en application de la loi constitutionnelle et par l’ordonnance n° 77-060 du 23 novembre 1977. Le conseil constitutionnel a été créé par la constitution de 1992 et organisé par la loi organique n 4/AN/93/3ème L du 07 avril 1993 fixant son organisation et son fonctionnement. Dans la constitution, les articles 75 à 82  consacrent l’institution d’un conseil constitutionnel. Les compétences qui lui sont dévolues sont énormes :

– il doit assurer le respect de la hiérarchie des normes (contrôle de conformité à la constitution),

–  il est également juge électoral (juge des élections présidentielles et législatives).

Depuis son adoption jusqu’à de nos jours, la loi fondamentale a subi plusieurs révisions, et on admet généralement que l’objectif poursuivi à travers la révision d’une constitution est d’améliorer sans aller jusqu’à sa transformation. En effet, la constitution de 1992 a connu trois grandes modifications : en 2006, 2008 et 2010

Des lors, la question fondamentale est de savoir si les révisions constitutionnelles se limitent à un simple perfectionnement du texte constitutionnel et si elles sont suffisamment encadrées. Avant de procéder à l’analyse de ces révisions constitutionnelles qui se sont effectuées dans la légalité, il faudrait toutefois revenir sur le choix des constituants. La procédure de la révision de la constitution se caractérise sur le plan textuel par sa rigidité. Sur le plan purement théorique, les procédures de révisions consacrées par la constitution Djiboutienne s’articulent autour de trois thèmes : l’initiative, la procédure et les limites

Le titre XI de la constitution s’intitule «  de la révision de la constitution ». On voit donc que la constitution elle-même prévoit son mécanisme de révision mais la doctrine constitutionnelle distingue traditionnellement les constitutions souples et les constitutions rigide. Cette distinction est d’une importance capitale lorsqu’il s’agit d’aborder l’épineuse question des révisions constitutionnelles. Une constitution est dite souple lorsque cette dernière peut être révisée par les mêmes organes et les mêmes procédures servant à l’adoption des lois ordinaires. En revanche, elle est dite rigide quand elle ne peut être révisée que par le biais d’une procédure plus difficile à mettre en œuvre et qui n’est pas monopolisé par un seul organe (le parlement). La plupart des pays ont fait le choix de la rigidité de la constitution pour éviter le monopole du parlement dans la procédure de révision. Ce qui semble à mon avis tout à fait logique parce que faire du parlement le seul détenteur du pouvoir constituant est très dangereux aussi sur le plan de la hiérarchie des normes. Les deux types de normes sont édictés par le même organe et selon des procédures très proches. Ainsi, faire le choix de la rigidité de la constitution, c’est reconnaitre la primauté de la constitution.

En effet, la Constitution du 15 septembre 1992 précise la procédure de révision dans ses articles 87 et 88. Nous démontrerons que les procédures choisies soulignent le caractère rigide de la constitution de 1992.

Initiative : elle appartient concurremment au président de la république (projet de révision) et aux députés (proposition de révision).

Procédure : « Ensuite, le projet ou la proposition de révision doivent être votés à la majorité des membres composant l’Assemblée nationale », cela signifie qu’on distingue le vote du principe même de la révision et le vote du texte qui modifie la constitution. Dans la première phase, l’assemblée nationale intervient en premier lieu pour se prononcer pour ou contre la révision à la majorité des membres de l’assemblée nationale. La seconde phase consiste au vote du texte « et ne deviennent définitifs qu’après avoir été approuvés par référendum à la majorité simple des suffrages exprimés » c’est-à-dire que la révision est définitivement adoptée si elle obtient la majorité (simple) des suffrages exprimés.

« Toutefois, la procédure référendaire peut être évitée sur décision du Président de la République ; dans ce cas, le projet ou la proposition de révision ne sont approuvés que s’ils réunissent la majorité des deux tiers des membres composant l’Assemblée nationale », ce dernier paragraphe montre clairement que le chef de l’État peut décider de ne pas recourir à la voie référendaire si la majorité des deux tiers des membres de l’assemblée sont réunies.

Ce pouvoir accordé par la constitution au président de la république pour éviter s’il le souhaite la procédure référendaire présente un coût exorbitant sur les finances publiques même si parfois le référendum est une nécessité incontournable pour associer les citoyens à la vie publique, et c’est pour cette raison que certains pays ont opté pour un recours obligatoire au référendum pour les révisions constitutionnelles ( ex : Mali, Congo et Tchad).

Limites : Tout projet ou proposition de révision ne peut être engagé, si elle porte atteinte à certains principes tels que : l’intégrité du territoire, la forme républicaine et au caractère pluraliste de la démocratie Djiboutienne. Autant de principes qui démontrent l’importance et la protection de la charte fondamentale tout en écartant les révisions susceptibles de créer une instabilité constitutionnelle et une insécurité juridique. Depuis son adoption en 1992, la constitution Djiboutienne a subi trois modifications même si la constitution impose une procédure rigoureuse pour aboutir à une modification de certaines dispositions du texte constitutionnel initial. Mais la constitution doit tenir en compte aussi de la nécessité de faire évoluer  cette norme fondamentale pour l’adapter à la réalité sociale.

En 2006, la loi constitutionnelle n°134/AN/06/5ème L portant révision de la constitution modifie les articles 52, 55 et 68 portant essentiellement sur l’organisation du travail de l’assemblée nationale. Ces modifications ont apporté quelques ajustements relatifs à l’ordre du jour (date de l’ordre du jour, la participation des présidents des groupes parlementaires à la conférence des présidents).

En revanche, la loi constitutionnelle n°215/AN/08/5ème L portant révision de la constitution réorganise les juridictions de contrôle des finances publiques. Elle porte sur les articles 66 et 71 de la constitution. La chambre des comptes de la cour suprême est remplacée par la cour des comptes, et cette dernière devient la juridiction de contrôle des finances publiques.

Enfin, la révision constitutionnelle de 2010 constitue l’une des plus importantes modifications. La commission de la législation et de l’administration générale a tenu une réunion le 12 avril 2010 dans la salle des commissions pour examiner une proposition de loi portant révision de la constitution. A l’occasion des cérémonies commémoratives du 10ème anniversaire de l’accession du président de la république, son Excellence Monsieur Ismael Omar Guelleh, la population Djiboutienne s’est largement mobilisée pour exprimer leur souhait de modifier la Constitution pour permettre au président de la république de se représenter et de finir les grandes réformes et les projets de développement entrepris. Le président a pris acte de cette initiative et a ouvert un débat national qui portera sur la réforme de nos institutions en vue de leur amélioration. Ce travail est confié à une commission ad hoc chargée d’encadrer le débat et de collecter les différentes propositions d’amendements.

Après de longues semaines de débats et d’harmonisation des différentes propositions, les commissions ad hoc ont formulé un certain nombre de propositions d’amendement.

C’est ainsi que la loi constitutionnelle n°92/AN/10/6ème L portant révision de la constitution a introduit beaucoup de modifications : le premier alinéa du Préambule est déplacé vers l’article premier de la Constitution, par conséquent la nouvelle rédaction de l’article 1er  se présente ainsi « l’Islam est la religion d’Etat….., l’Etat de Djibouti est une République démocratique, souveraine, Une et indivisible….,Son principe est le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple…» Etc.

L’ancien article 6 de la Constitution est modifié, il est désormais ainsi rédigé : « les partis politiques et/ou groupements de partis politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement dans le respect de la Constitution, des principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ».

Les articles 23 et 24 sur la durée et le nombre de mandats du président de la République est modifié comme suit : « Tout candidat aux fonctions de président de la république doit être de nationalité Djiboutienne, à l’exclusion de toute autre, jouir de ses droits civiques et politiques et être âgé de quarante ans au moins et de soixante quinze ans au plus à la date de dépôt de sa candidature ». L’article 24 est modifié également comme suit «  le président de la république est élu pour cinq ans au suffrage universel direct et au scrutin majoritaire à deux tours.il est rééligible dans les conditions fixées à l’article 23 ».

Le bicaméralisme parlementaire qui devrait aboutir à la création d’un sénat a été largement abordé dans le cadre de cette réforme.

Dans sa globalité, la révision constitutionnelle de 2010 n’est toutefois pas  anodine, elle introduit des progrès considérables notamment l’abolition de la peine de mort en République de Djibouti, la mise en place d’un médiateur de la République.

D’une manière générale, cette loi constitutionnelle a permis de réviser une dizaine d’articles de la Constitution de 1992.

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